Evropská služba pro vnější činnost (dále jen Služba) je v primárním právu zmíněna jen velmi okrajově jako těleso, které asistuje vysoké představitelce, které spolupracuje s diplomatickými službami členských států a které se skládá z úředníků generálního sekretariátu Rady, Komise a vyslaných národních diplomatů. Její konkrétní podobu, jakož i pravomoci a pravidla fungování, měla určit Rada svým rozhodnutím. Vzhledem k citlivosti tématu, kterému se Služba měla věnovat, nebylo velkým překvapením, že se příprava rozhodnutí ukázala být úkolem, který vysoké představitelce nejspíš připravil řadu bezesných nocí a který si vyžádal mnoho měsíců intenzivního vyjednávání. Kompromis byl nakonec zdárně nalezen, Rada schválila potřebné rozhodnutí v červenci a k 1. prosinci 2010 začala Služba oficiálně fungovat jako dárek k prvnímu výročí vstupu Lisabonské smlouvy v platnost.

Nejdůležitějšími spornými body při vytváření Služby bylo její složení a její pravomoci v rámci nového institucionálního uspořádání, zejména ve vztahu k ostatním bruselským institucím a k diplomaciím členských států. V obou oblastech je již možné hodnotit první zkušenosti z praxe.

Jaké je složení Evropské služby pro vnější činnost?
Podle rozhodnutí o zřízení Služby by měla jedna třetina personálu pocházet z diplomatických služeb členských států a zároveň by alespoň 60 % mělo být zaměstnanci bruselských institucí. Rozhodnutí také připravilo prostor k převedení vybraných útvarů Komise a generálního sekretariátu Rady pod Služby ke dni jejího zřízení, což se také stalo. Zároveň začaly probíhat konkurzy na obsazení zbylých míst.

Výsledkem je nerovnoměrná situace, kdy zaměstnanci institucí byli do Služby umístěni paušálně, bez většího hodnocení jejich kvalifikace či kvality, kdežto národní diplomaté musejí procházet několikakolovými konkurzy. Zároveň transfery z institucí obsadily velkou část pracovních míst, na něž má Služba vyčleněný rozpočet. Na členské státy zbyl jen zlomek původně plánovaných kapacit a pokud budou chtít naplnit původně plánovaný poměr zaměstnanců, nezbude jim pravděpodobně nic jiného, než investovat vlastní prostředky a doplnit počty dočasně vyslanými (sekondovanými) diplomaty.

Naplno se také projevila nerovnováha mezi jednotlivými členskými státy. Obsazování vrcholných postů Služby se stalo otázkou národní prestiže a média (a zprostředkovaně i politici a administrativy států) pozorně sledují, odkud ten který vysoký úředník pochází. Podstatně úspěšnější při prosazování svých kandidátů byly doposud velké a staré členské státy, zejména Velká Británie a Francie. Vedle úspěšné strategie to pochopitelně svědčí i o kvalitě jednotlivých kandidátů, kdy zejména nové členské státy neměly dost vhodných uchazečů s dostatečnými zkušenostmi a politickou vahou. Česká republika prozatím zaznamenala jeden výraznější úspěch, když se bývalá poslankyně Evropského parlamentu Jana Hybášková stala vedoucí delegace EU v Bagdádu.

Pravomoci a fungování
Zřízení Služby bylo spojeno s mnoha očekáváními, zejména v otázkách sjednocení evropského působení v zahraničí a větší koherenci vnějších politik EU. Realita ovšem ukázala, že Služba může být nanejvýš jedním z faktorů, které k dosažení těchto cílů přispějí. Služba sice hraje důležitou roli při formulaci strategických směrů vnějších politik a disponuje sítí delegací v zahraničí, celá řada podstatných nástrojů jí ale byla upřena.

To se v první řadě týká implementace politik, která zůstala v kompetenci Komise. Rozvojová politika, politika rozšiřování a Evropská sousedská politika nebo zahraniční obchod – všechny tyto oblasti mají vlastního komisaře a vlastní generální ředitelství. Služba má pouze za úkol ve spolupráci s těmito útvary vytyčovat strategické směry evropské aktivity, ale konkrétní praxe zůstává mimo její pravomoc. To se týká i naprosté většiny finančních prostředků věnovaných na vnější činnost. S implementací souvisí i fungování delegací Unie, kde Služba obsazuje vedoucího delegace, politický odbor a tiskové oddělení. Ostatní pracovníci jsou ale vysíláni příslušnými generálními ředitelstvími Komise, což vyvolává řadu otázek týkajících se řízení, služebního postupu a loajality.

Lisabonská smlouva reformovala instituce, v oblasti společné zahraniční a bezpečnostní politiky ale zachovala jednomyslné rozhodování. Služba a vysoká představitelka proto mají prostor velmi omezený. To se projevuje zejména v rychlosti reakce, kdy je zapotřebí nejdříve dosáhnout konsensu mezi členskými státy a až potom mohou evropští představitelé prezentovat svoji pozici. Pokud se členské státy neshodnou, jako tomu bylo v prvních fázích krize v Libyi, Evropská unie zmizí ze scény úplně, stejně jako před Lisabonem.

Poslední vývoj také ukazuje, že je Evropská unie stále v zajetí vnitřních reforem a vnitřních diskusí, které do značné míry snižují její roli v mezinárodních vztazích. Po letech vyjednávání je sice k dispozici nová smlouva, o to větší boje ovšem nyní panují o rozdělení pravomocí v praxi. Dobře to ukazují příklady delegací EU ve třetích zemích a u mezinárodních organizací. Například mise EU při OSN v New Yorku se primárně soustředí na prosazení zvláštního postavení EU ve Valném shromáždění na úkor koordinace členských států nebo dokonce zájmů některých z nich. Delegace v Sarajevu je zase kvůli dlouhým konkurzům již téměř rok bez vedoucího, což značně zpochybňuje odhodlání EU hrát důležitou a konstruktivní roli při dlouhodobé stabilizaci a rekonstrukci Bosny a Hercegoviny.

Výhled do budoucna
V současnosti jsme stále ještě v přechodné fázi implementace Lisabonské smlouvy. Je proto možné očekávat, že se řada nejasností postupem času vyřeší, až se definitivně vyjasní pravomoci a odpovědnost prvků systému a dokončí obsazování důležitých postů. Řada faktorů, z nichž problémy vyplývají, je ale integrální součástí systému, jako například jednomyslná tvorba zahraniční politiky. Služba má přitom velký potenciál. A to zejména pro malé a střední státy, pro které může představovat vítaný zdroj informací z oblastí, kde nejsou zastoupeny. Do budoucna může být i zdrojem úspor a nástrojem rozšiřujícím spektrum konzulárních služeb. Podstatné do budoucna bude, aby členské státy nebo skupiny členských států nepřestaly Službu vnímat jako svůj vlastní nástroj, který si vytvořily na podporu svých zahraničně-politických zájmů. Pokud by se ze Služby stal hráč, se kterým budou státy a jejich diplomacie soupeřit o vliv a proti němuž se budou vymezovat, celá lisabonská reforma by mohla nakonec jednotné vystupování Evropské unie na mezinárodní scéně spíše zkomplikovat a znesnadnit.

Tomáš Weiss
autor přednáší na Fakultě sociálních věd Univerzity Karlovy