Aktualizace Bezpečnostní strategie ČR: formalita, nebo příležitost?

21. února 2011  15:47
Národní bezpečnostní strategie má sloužit především jako veřejná deklarace toho, jak daná země vnímá své bezpečnostní prostředí, jak definuje své bezpečnostní zájmy a jakým způsobem hodlá čelit identifikovaným bezpečnostním hrozbám.  

Platné znění Bezpečnostní strategie České republiky pochází z konce roku 2003. Za uplynulých sedm let přitom došlo v bezpečnostním prostředí i v mezinárodních organizacích, kterých je Česká republika členem, k významným změnám. V rámci NATO a EU byla přijaty nové koncepční dokumenty, které věnují větší pozornost novým typům bezpečnostních hrozeb a hlásí se k novým formám a nástrojům bezpečnostní politiky. Kromě toho dochází v případě těchto dvou organizací i k vnitřním institucionálním změnám.

S cílem reagovat na tento vývoj a zajistit relevanci českých bezpečnostních dokumentů rozhodla koncem loňského roku Bezpečnostní rada státu (BRS), že Bezpečnostní strategie ČR bude aktualizována. Proces aktualizace má proběhnout v první polovině roku 2011 tak, aby mohlo být nové znění dokumentu předloženo BRS do konce července 2011.

První česká bezpečnostní strategie byla přijata Zemanovou vládou v únoru 1999 v souvislosti se vstupem do NATO. Byla projevem snahy přiblížit se v tvorbě bezpečnostní politiky praxi západních aliančních zemí. Dokument však trpěl řadou konceptuálních a terminologických nedostatků, a navíc byl přijat krátce před schválením nové Strategické koncepce NATO a nemohl proto reflektovat nejčerstvější podobu alianční bezpečnostní politiky.

Druhá bezpečnostní strategie byla přijata v lednu 2001 a napravila většinu terminologických nedůsledností předchozí verze. Opět ale došlo k tomu, že nedlouho po přijetí dokumentu nastala důležitá událost, která proměnila vnímání bezpečnostních hrozeb a následně i bezpečnostní politiku spojeneckých zemí – zářijové teroristické útoky v USA.

V prosinci 2003, několik dnů před přijetím Evropské bezpečnostní strategie, pak byla schválena zatím poslední a dodnes platná verze Bezpečnostní strategie ČR. Vzhledem k dobovým okolnostem není překvapivé, že prominentní místo v ní zaujímá mezinárodní terorismus.

Dvouletá periodicita přijímání prvních tří bezpečnostních strategií umožnila vytříbit terminologii české bezpečnostní politiky a standardizovat některé klíčové koncepty. Lze však říci, že bezpečnostní strategie z roku 2003 byla napsána tak brilantně a následně implementována tak úspěšně, že mohla zůstat celých sedm let základním doktrinárním dokumentem určujícím českou bezpečnostní politiku?

Odpověď na tuto otázku je spíše záporná. Dlouhá doba platnosti stávající bezpečnostní strategie totiž nemusela být ani tak projevem její nepomíjející kvality a dlouhodobé použitelnosti pro vedení české bezpečnostní politiky a řízení českého bezpečnostního systému, ale spíše projevem její irelevance a malé praktické využitelnosti.

A právě s tím souvisí asi nejdůležitější problém, který je nutné při tvorbě národní bezpečnostní strategie vyřešit: Co je hlavním účelem takového dokumentu? Má se jednat pouze o deklaraci českých bezpečnostních zájmů a o veřejné přihlášení se k cílům a politice organizací, kterých je ČR členem? Nebo má sloužit také jako praktický manuál pro tvorbu bezpečnostní politiky a pro řízení (či reformu) bezpečnostního systému země a jeho jednotlivých komponent?

Jinak řečeno, jaký má být vztah mezi bezpečnostní strategií jakožto dokumentem a reálnou bezpečnostní politikou? Má mít bezpečnostní strategie povahu jakési "bílé knihy" obsahující konkrétní úkoly pro instituce provádějící bezpečnostní politiku, jejichž implementaci lze následně vynucovat a hodnotit?

Bezpečnostní strategie z roku 2003 je vyjádřením spíše prvního z těchto přístupů. Nelze totiž říci, že by v uplynulých sedmi letech změny v českém bezpečnostním sektoru probíhaly na základě nějakého smysluplného plánu, obsaženého v bezpečnostní strategii, a že by se české vlády mohly k tomuto dokumentu uchylovat při rozhodování o podobě a úkolech jednotlivých bezpečnostních složek, od armády a policie přes hasičský záchranný sbor až po zpravodajské služby.

Vláda a BRS by proto měly deklarovat, kterému přístupu dávají při tvorbě nové bezpečnostní strategie přednost. S ohledem na neuspokojivý stav některých bezpečnostních složek by bylo přínosnější zvolit ten druhý a vytvořit komplexní politické zadání určující jejich budoucí podobu a nastavující konkrétní parametry změn potřebných pro dosažení žádoucího stavu, a to včetně případných legislativních úprav. Kvalita takto pojaté bezpečnostní strategie by pak byla poměrně snadno ověřitelná: dokument musí obsahovat natolik konkrétní úkoly a požadavky, že jejích plnění bude možné pravidelně kontrolovat.

Dilemata bezpečnostní strategie
Kromě tohoto základního problému se však tvorba bezpečnostních strategií potýká s řadou dalších otázek a dilemat. Patří mezi ně zejména tyto:

Jakému typu publika je národní bezpečnostní strategie menšího členského státu NATO a EU vlastně primárně určena? Domácí veřejnosti, nebo zahraničním partnerům, především zástupcům spojeneckých zemí? Laické veřejnosti, nebo pracovníkům bezpečnostního sektoru? Bezpečnostním expertům, nebo domácí politické reprezentaci? Lze napsat dokument, který bude užitečný a přístupný všem těmto skupinám uživatelů? Pokud ne, na kterou z nich se soustředit?

Lze úspěšně zkombinovat všechny deklarované účely bezpečnostní strategie, tedy především ambici, aby představovala jak nástroj komunikace s domácí veřejnosti (nebo dokonce nástroj vzdělávání veřejnosti v oblasti bezpečnosti a bezpečnostní politiky), tak konkrétní zadání pro podobu a fungování bezpečnostního sektoru a bezpečnostního systému?

Co lze v bezpečnostní strategii jakožto veřejném dokumentu otevřeně sdělit a co je naopak lepší ponechat v režimu utajení? Tato otázka se týká jak analýzy hrozeb a hodnocení rizik, které představují, tak podoby a fungování bezpečnostního sektoru.

Měl by popis bezpečnostního prostředí obsahovat spíše obecnější trendy a faktory, nebo také aktuálně hrozící problémy? Tato otázka souvisí i se zamýšlenou délkou platnosti strategie a se způsobem její aktualizace v budoucnosti.

Jak se v bezpečnostní strategii vyhnout nebezpečí "sebenaplňujících se proroctví"? Má kromě všeobecně známých hrozeb uvádět i takové, kterých se opravdu bojíme a které (možná právě proto) všeobecně známé nejsou? Pokud tak učiníme, neříkáme o sobě našim případným nepřátelům více, než je záhodno? Když píšeme bezpečnostní dokumenty a tvoříme bezpečnostní politiku, do jisté míry tím tedy spoluvytváříme i samotné bezpečnostní prostředí.

Měla by bezpečnostní strategie oddělovat identifikaci hrozeb, tedy prostý popis bezpečnostního prostředí, od hodnocení rizik, tedy zvážení pravděpodobnosti realizace hrozeb a závažnosti jejich dopadů? Pokud ne, znamená to, že všechny hrozby uvedené ve strategii považujeme za (stejně) vysoce závažné a trvale aktuální? Jak potom naložit s hierarchizací hrozeb a následným zacílením bezpečnostní politiky, když víme, že existují vysoce pravděpodobné hrozby s relativně málo závažnými dopady (například povodně), ale zároveň i velmi málo pravděpodobné hrozby s vysoce závažnými dopady (například útok zbraněmi hromadného ničení)? Mnoho zahraničních bezpečnostních strategií rozlišení mezi identifikací hrozeb a hodnocením jejich dopadů obsahuje. Identifikace hrozeb může mít popisný charakter, ale teprve hodnocení rizik, spojených s těmito hrozbami, určuje tvorbu nástrojů bezpečnostní politiky a alokaci zdrojů.

Přečtěte si na natoaktual.cz další původní materiál Jana Jireše:
Příprava nové strategické koncepce po poločase a česká debata

Má být výčet hrozeb v bezpečnostní strategii spíše stručný a výběrový (jak je tomu v britské strategii), nebo se má naopak snažit o úplnost a pokrývat co nejširší škálu hrozeb včetně takových, které nejsou pro bezpečnostní politiku země s ohledem na její zájmy a kapacity příliš relevatní?

Jak se vyhnout přehnané "sekuritizaci" těch oblastí sociální reality, kde je to nevhodné (a riskovat tím neudržitelné zvyšování výdajů na bezpečnost nebo dokonce ohrožené občanských práv a svobod), ale zároveň nezanedbat skutečně reálné a závažné hrozby?

Co by mělo být hlavním referenčním objektem bezpečnosti? Stát a jeho teritorium a instituce, společnost, nebo dokonce jednotlivec? Co by případný posun od státu ke společnosti a jednotlivci (tedy posun od "security" k "safety" a od "obrany" k "ochraně") znamenal pro podobu bezpečnostního sektoru země a pro stanovování priorit v alokaci zdrojů na bezpečnostní politiku?

Měla by bezpečnostní strategie pouze vymezovat mechanismy a procedury pro budoucí tvorbu bezpečnostní politiky (tedy pro průběžné hodnocení rizik a výstavbu nástrojů bezpečnostní politiky), nebo by již měla obsahovat konkrétní požadované kroky a změny? Například nizozemská bezpečnostní strategie zvolila první přístup, ovšem s tím, že zároveň stanovuje periodicitu aktualizace podřízených bezpečnostních dokumentů, které se již mají zabývat aktuálním hodnocením bezpečnostních rizik a konkrétní náplní bezpečnostní politiky. Tímto způsobem Nizozemci čelí dvěma protikladným požadavkům. Na jednu stranu by každá strategie hodná toho jména měla poskytovat zadání pro tvorbu bezpečnostní politiky v delším časovém horizontu přesahujícím standardní volební cykly. Na druhou stranu ale nemohou vládní bezpečnostní dokumenty, pokud má být zachována jejich relevance, ignorovat neustálý vývoj bezpečnostního prostředí a proměny v pravděpodobnosti a závažnosti realizace hrozeb.

S tím samozřejmě souvisí samotná otázka periodicity novelizací bezpečnostní strategie. V případě delší doby platnosti (například desetileté podle vzoru strategických koncepcí NATO) je nevyhnutelnou daní menší konkrétnost a aktuálnost, a tedy i nutnost vytvořit systém častěji aktualizovaných dokumentů, které jsou strategii podřízené a průběžně konkretizují aktuální bezpečnostní hrozby a jejich závažnost a naplňují obsahem každodenní bezpečnostní politiku.

Má být bezpečnostní strategie (tedy konkrétní výzvy, úkoly a změny, které obsahuje) určena pouze pro státní správu a jednotlivé součásti bezpečnostního sektoru, nebo pro celou společnost? Pokud je zvolena druhá možnost, může se bezpečnostní strategie věnovat například zapojení nestátních aktérů (nevládních organizací, ale především soukromých firem) do zajišťování bezpečnosti.

A konečně: jakým způsobem by měla bezpečnostní strategie sdělit veřejnosti, že zajištění absolutní bezpečnosti není v praxi možné, že společnost musí akceptovat určitý stupeň nejistoty a ohrožení, a že zajišťování bezpečnosti s sebou vždy nese závažná morální i praktická (právní, ekonomická) dilemata? A že některé hrozby, byť reálné, se zkrátka ani nevyplatí důsledně konfrontovat, protože by to znamenalo neakceptovatelné náklady v podobě nutnosti obětovat jiné cenné hodnoty, ať už jde o veřejné finance nebo občanská práva a osobní svobody? Možným řešením tohoto problému je systematické zvyšování "odolnosti" (resilience) společnosti, tedy její schopnosti vyrovnat se jak s vědomím toho, že hrozbám nelze zcela zabránit, tak v případě realizace hrozby i s odstraněním následků a se zajištěním svého dalšího efektivního fungování.

Některé úkoly pro novou bezpečnostní strategii
K těmto obecným problémům, které musí řešit tvůrci národních bezpečnostních strategií v jakékoli zemi, lze přiřadit řadu dalších úkolů, kterými by se nová česká bezpečnostní strategie měla zabývat:

  • Jak podpořit komplexní přístup k zajišťování bezpečnosti a pomoci odstranit nežádoucí bariéry mezi tradičně vymezenými dílčími doménami bezpečnostní politiky (mezirezortní rivalitu a zápas o podíl na zdrojích)? 
  • Je reálné, aby bezpečnostní strategie obsahovala nějaký základní rámec pro alokaci zdrojů na bezpečnostní politiku? 
  • Jaké zadání pro působení České republiky v klíčových mezinárodních organizacích, především EU, NATO, OSN a OBSE by měla obsahovat? 
  • Jaké změny ve struktuře a fungování bezpečnostního systému ČR a jeho dílčích součástí by měla stanovit? Zjevným kandidátem na změnu je již samotná BRS, která zjevně neplní úlohu, kterou by měla, neschází se pravidelně a negeneruje užitečné podněty pro bezpečnostní sektor. 
  • Jak zajistit co nejlepší propojení s připravovanými rezortními bezpečnostními dokumenty, především Bílou knihou o obraně a Koncepcí environmentální bezpečnosti? Měla by bezpečnostní strategie přesněji vymezit vztah těchto bezpečnostních dokumentů a definovat způsob a periodicitu jejich aktualizace v budoucnosti? 
  • Jak do tvorby nové bezpečnostní strategie zapojit zástupce současné opozice, aby výsledný dokument přijali alespoň částečně za svůj, a aby tak přežil následující volby? A jak zapojit zástupce médií a nevládního sektoru, aby strategie mohla sehrát jednu ze svých úloh, tedy sloužit jako nástroj komunikace s veřejnosti?

Ministerstvo zahraničních věcí, které má přípravu nové bezpečnostní strategie na starosti, stojí před nezáviděníhodnou úlohou. Doufejme ale, že si vybere spíše tu obtížnější cestu a že se nová bezpečnostní strategie (ve spolupráci s vládou i opozicí) stane respektovaným dokumentem vymezujícím úkoly a podobu českého bezpečnostního sektoru. Že tedy aktualizace dokumentu nebude jen formalitou, ale skutečně využitou příležitostí.

Jan Jireš
autor je ředitel Centra transatlantických vztahů vysoké školy CEVRO Institut

natoaktual.cz

Dny NATO v Ostravě

Září 2016

Počtem účastnících se letadel rekordní Dny NATO v Ostravě vidělo 130 tisíc návštěvníků.

Šampionát odstřelovačů

Duben 2016

Jedna rána, dvacet sekund! Snajpři z devíti zemí soupeřili v preciznosti

Staronová Aerovka

Duben 2016

V historických hangárech Aerovky v pražských Letňanech se otevírá nová letecká expozice.

Jordánské bojovnice

Září 2015

„Křehcí zabijáci“ v maskáčích a s kabelkami se chtějí vyrovnat mužům. Osmička žen předvedla své bojové dovednosti.

Mise na Islandu

Srpen 2015

Čeští letci s gripeny už podruhé během relativně krátké doby střežili na několik týdnů v rámci mise NATO daleký Island.