Důvodů je vícero a mají zčásti právní a zčásti politický charakter. Klíčové z nich se týkají prvků, jež by měl terorismus či  teroristický čin (právo nemá rádo různé -ismy) vykazovat, a subjektů, které se mohou terorismu dopustit.

Základní prvky teroristického činu
Existuje relativní konsensus v tom, že terorismem (teroristickým činem) se rozumí násilný trestný čin, jehož cílem je někoho zastrašit nebo někoho donutit k určitému  konání či nekonání. Konkretizace tohoto velice abstraktního vymezení již ovšem vyvolává problémy, neboť ke každému z jeho dílčích prvků přistupují státy odlišně. Shoda  nepanuje např. v tom, jaký typ násilných činů má definice terorismu zahrnovat. Jedná se jen o útoky proti životu a zdraví jednotlivců, nebo také o ničení veřejného a soukromého majetku či způsobování škod na životním prostředí? A mohou se za cíl teroristických útoků proti jednotlivcům považovat i příslušníci pořádkových sil a armády, nebo jen „civilisté“ (kdo je ale v míru civilista?), popř. „nevinní“ (kdo je pak ale vinný a čím?)?

Tyto otázky nemají čistě technickou povahu, jak by se snad na první pohled mohlo zdát. Odpověď na ně určuje např. to, zda se zařazení mezi teroristy musejí obávat anti-globalizační aktivisté, devastující obchody McDonald ve snaze přimět světové finanční instituce ke změně politiky, nebo odboráři, kteří při protivládních akcích použití radikálnější nátlakové prostředky.

Spory se vedou rovněž ohledně tzv. druhotné cílové skupiny, tedy subjektů, které se teroristé snaží zastrašit nebo k něčemu donutit. Někteří soudí, že tato kategorie by měla zůstat omezena na vlády, mezinárodní organizace a obyvatelstvo jako celek. Jiní se naopak domnívají, že mezi terorismus patří i takové zastrašovací a donucovací akce, jejichž konečným adresátem je třeba jen malá skupina osob nebo dokonce  osoba jediná. Vyřešení tohoto problému opět rozhodne o kvalifikaci celé řady činů, např. vražd lékařů provádějících potraty přívrženci konzervativní pravice v USA, nebo vandalských akcí páchaných extrémisty z řad ochránců životního prostředí. Další okruh nejasností se týká motivů.

Terorismus býval tradičně považován za politický fenomén a mělo se za to, že pachatelé jeho činů usilují v konečném efektu o dosažení určitých politických cílů (např. svržení vlády). V poslední době se ale zapojení prvku motivu do definice zdá stále méně samozřejmé. Odpůrci argumentují hlavně obtížností určení obsahu a rozsahu pojmu „politické“ a údajnou nepodstatností motivu pro posuzování závažnosti a povahy trestného činu. Zastánci naopak poukazují na to, že opomenutí prvku vede ke stavu stavu, kdy za terorismus může být považován i čin vedený čistě osobními nebo zištnými důvody (např. vydírání státu za účelem osobního obohacení), který v minulosti spadal do sféry běžné kriminality.

Okruh možných pachatelů teroristického činu
Ještě větší spory než základní prvky vyvolává při hledání univerzální právní definice terorismu otázka, jaké subjekty se mohou terorismu dopustit. Především není shoda v tom,  zda mohou být za terorismus označeny činy příslušníků národně osvobozeneckých hnutí a akty tzv. státního terorismu. Na jedné straně pomyslné barikády zde stojí většina rozvojových zemí. Ty tvrdí, že boj za národní osvobození nemůže být nikdy považován za terorismus, neboť usiluje o realizaci jednoho ze základních práv uznaných na mezinárodní úrovni, práva na sebeurčení. Teroristickou povahu naproti tomu podle rozvojových zemí mají násilné akty států, které směřují k potlačení uvedeného práva a/nebo se odehrají  za okupace.

Druhá strana barikády, tvořená státy Severu a některými „přeběhlíky“ z Jihu, zastává odlišné stanovisko. Ani sledování nejvznešenějších cílů nemůže podle ní ospravedlnit používání určitých zvláště zavrženíhodných prostředků (typicky útoky na civilisty), které musejí zůstat absolutně a za všech okolností zakázány. Pokud jde o tzv. státní terorismus, domnívají se státy Severu, že ten je již v mezinárodním právu dostatečně řešen (např. v rámci regulace použití ozbrojené síly), a není proto nutno zařazovat jej do právní úpravy terorismu.

Je zřejmé, že postoje jednotlivých bloků států nejsou formovány in abstracto. Odrážejí se v nich konkrétní historické zkušenosti, politické zájmy a sympatie s některou ze stran specifických  konfliktů, především konfliktu izraelsko-palestinského. Totožné faktory ostatně formují i názory států na základní prvky teroristického činu. Debata o definici terorismu  se zkrátka neodehrává mimo čas a prostor a neomezuje se pouze na  právní otázky. Její průběh je přímo ovlivňován aktuálním děním ve světě a postoje, které v ní jednotlivé státy zaujímají, vyjadřují nejen to, co si tyto státy myslí o terorismu jako takovém, ale rovněž to, jak pohlížejí např. na boj Palestinců proti Izraeli nebo na válku v Čečensku.

Prolínání sféry praktické politiky do sféry práva je tak jedním z hlavních (a nejtíže překonatelných) problémů, kterým mezinárodní společenství v této oblasti čelí. Dokud totiž státy nedokáží alespoň na chvíli odhlédnout od svých partikulárních zájmů a shodnou se  na tom, že určitá jednání nelze nikdy ospravedlnit, ať už se jich dopustí kdokoli a z jakéhokoli důvodu, jen těžko může při hledání právní definice terorismu dojít k pokroku. A i nadále bude zřejmě v mnoha případech platit, že terorista jedné strany je bojovníkem za svobodu strany druhé.

Veronika Bílková
Autorka je výzkumnou pracovnicí
Ústavu mezinárodních vztahů v Praze