Stávající organizační struktura zpravodajských služeb (ZS) České republiky odpovídá stavu po rozdělení Československa. Uspořádání ukotvené v zákoně 153/94 odráží okolnosti, za kterých toto vzniklo. Již tehdy existovaly silné tlaky na redukci počtu ZS (především ze strany tehdejšího ředitele BIS Stanislava Devátého a premiéra Václava Klause), které narážely na odpor zpravodajských služeb.

Debaty se odehrávaly za podmínek, kdy bylo povědomí o fungování demokratických ZS značně omezené, všichni aktéři procesu se teprve učili, jak se na poli zpravodajství pohybovat, a uspořádání ZS rozhodně nebylo na čele žebříčku priorit nově vzniklého státu. Výsledkem bylo vytvoření organizační struktury, která je kompromisem mezi různými názory a odráží historický vývoj. Zvolená řešení byla již v době svého vzniku v mnohém nedokonalá a nedotažená do konce.

Na prvním místě je „proč“ 
Vraťme se ale k současnému stavu. Jedním z problémů současné diskuse nad reformou ZS je, že dochází k častému zaměňování důvodů, důsledků, způsobů řešení a cílů. Existuje zde řada různých odpovědí na otázku co a jak změnit, tedy návrhů řešení, ale zapomíná se, že na prvním místě stojí otázka proč a čeho tím chceme dosáhnout. Pokud tedy někdo tvrdí, že např. je třeba sloučit civilní a vojenskou rozvědku, nebo vytvořit speciální parlamentní výbor, neměl by také zapomenout řádně zdůvodnit proč a čeho tím chce dosáhnout, což se bohužel často neděje.

Jeden příklad za všechny. Fungování civilní rozvědky (ÚZSI) pod ministrem vnitra je bezesporu situace ve světě ojedinělá a neobvyklá (vzešlo ze specifických okolností let 1990-1992). Pokud ale služba úspěšně funguje, a fakta dokládající něco jiného zatím nebyly předložena, je pouhá neobvyklost dostatečným důvodem k zásadním organizačním změnám jako např. přesunování či slučování? Pokud je naším cílem něco jiného, než napravení zmíněné abnormality, např. zefektivnění fungování služby při potírání současných hrozeb, nebo zlepšení dohledu nad prací zpravodajské organizace, není zásadní organizační reforma tím správným nástrojem k dosažení těchto cílů.

Je potvrzeným faktem, že organizační reforma služby vždy vede přinejmenším k dočasnému poklesu efektivity práce. Provedení zásadních změn vyžaduje extra náklady, přičemž období nejistoty a pravděpodobných zmatků taktéž komplikuje dohled nad fungováním služby. Skutečné dlouhodobé výsledky organizační reformy jsou vždy nejisté a finanční úspory neprokazatelné.

Nepromyšlená reforma bude mít špatné důsledky
Pokud bude přistoupeno k realizaci konkrétních změn bez toho, aby byly detailně zdůvodněny důvody a cíle těchto opatření, může se velice snadno stát, že reforma, byť vedena dobrým úmyslem, bude mít za následek nečekané, či přímo negativní výsledky. Jaké tedy jsou hlavní problémy ZS ČR a důvody k reformě? Jedná se o celou řadu otázek, které můžeme stručně shrnout do tří okruhů:

1. Špatně nastavená a nefungující vnější kontrola ZS vykonávaná parlamentem.
2. Nedostatečná koordinace, řízení a vyhodnocování činnosti ZS na úrovni vlády.
3. Pravomoci ZS, které neodpovídají nárokům na ně kladeným a schopnostem protivníků, kterým ZS čelí.

Přičemž platí, že všechny okruhy spolu více či méně souvisí a zároveň neexistují univerzální a jediná správná řešení. Každý z naznačených okruhů by vyžadoval samostatnou analýzu s rozborem možností řešení, nic podobného zatím nebylo veřejnosti představeno. (Posledním známým komplexním dokumentem je přitom audit ZS, který je ale veden v utajovaném režimu. V některých demokratických státech je přitom obvyklé zpracovávat i neutajované verze koncepčních materiálů tak, aby mohly být podrobeny veřejné diskusi.) Následující řádky jsou jen stručným nastínění možných opatření.

V České republice není parlamentní kontrola ZS
Parlamentní kontrola ZS v ČR nefunguje a nikdy fungovat nezačala. Údajným cílem některých organizačních změn provedených v minulosti bylo zahrnutí konkrétních služeb pod kontrolu parlamentu. Bylo by ale na místě si zodpovědět otázku, jaký má smysl dělat organizační změny pro rozšíření formální kontroly parlamentu, která ale de facto nefunguje. Vynecháme rozbor otázky proč tomu tak je a přejděme rovnou k možnostem řešení.

Vzhledem k nutnosti utajení nemohou mít členové parlamentu oprávnění k přímému přístupu k informacím o vnitřním dění v ZS. Je ale důležité, aby jim byl poskytnut věrohodný způsob nepřímého prověřování dění ve službě. Omezené informace poskytované ředitelem služby (jak je tomu v současnosti) nejsou dostatečné. Je pochopitelné, že záruka ředitele služby není pro členy parlamentu (zvláště z opozičních řad) dostatečná, neboť ředitel je při prošetřování stížností na vlastní službu ve střetu zájmů. Možností jak posílit vnější a nezávislou kontrolu ZS je několik. Nejosvědčenějšími je zřízení zvláštního kontrolního výboru, nebo ustavení pozice generálního inspektora.

U zvláštního kontrolního výboru se jedná o orgán, jehož členové (max. pět) jsou voleni parlamentem, ale jedná se o osoby mimo politiku, požívající vysokého morálního kreditu a pokud možno odborných kvalit. Členové výbory mají široký přístup k informacím a prošetřují stížnosti na činnost ZS. O výsledcích své práce podávají zprávu parlamentu i vládě. Klasickým příkladem fungování podobné instituce je Kanada.

Úřad generálního inspektora (příklad USA a řada dalších) je obdobným řešením, kdy každá služba má vedle ředitele i svého generálního inspektora, který ale na rozdíl od zvláštního kontrolního výboru působí uvnitř zpravodajské organizace. Inspektor je jmenován (nebo kontrasignován) parlamentním orgánem. Dohlíží na fungování ZS, prošetřuje stížnosti a o výsledcích opět informuje parlament i vládu.
Obě řešení v sobě spojují nutnost vysoké ochrany informací a politickou důvěru k výsledkům kontroly. V tomto případě je chybou, když se sami poslanci (politická osoba bez trestní odpovědnosti) snaží získat přístup k utajovaným informacím, podobný postup vždy narazí důvodný na odpor ZS. Vznik vnější kontrolní instituce by mohli uvítat i ředitelé služeb, kteří své služby vzhledem k utajení nemohou hájit proti nejrůznějším nařčením či kampaním. Pozice nezávislého arbitra, který by mohl podobné případy prošetřit a popřípadě potvrdit či vyvrátit různé verze by ulehčila práci ředitelů ZS.

Koordinace ZS je doménou vlády
Komentáře poukazující na nedostatek koordinace činnosti ZS se staly často opakovaným klišé, ale málokdy se dozvíme, co se za ním skutečně skrývá a především jak jej odstranit. Koordinace činnosti ZS je doménou vlády. Pod pojmem koordinace se neskrývá jen setkávání a diskutování o problematických otázkách, ale skutečně řízený společný postup určeným směrem. Od roku 2000 se v této oblasti v ČR mnohé zlepšilo, čehož důkazem je fungování Výboru pro zpravodajskou činnost v rámci Bezpečnostní rady státu.

Čistě z formálního hlediska by se mohlo zdát, že řízení na úrovni vlády je dostatečně zajištěno, avšak při podrobnějším pohledu se objevují trhliny. Jednotliví ředitelé ZS dostávají zadání od vlády, ale odpovídají třem různým osobám (předseda vlády, ministři vnitra a obrany) a mají rozdílné možnosti přístupu do vlády. Předseda vlády je sice formálně zodpovědný za koordinaci a činnost ZS, ale je jasné, že každodenní povinnosti plynoucí z výkonu jeho funkce mu neumožňují, aby se strategickému řízení ZS věnoval a obdobná situace je i na úrovni ministrů (vnitra a obrany).

Jako příklad problémů s koordinací je možné uvést situaci kolem možných útoků na židovské cíle v Praze, kterou jsme mohli sledovat poměrně nedávno. Ředitelé ZS se neshodli v hodnocení hrozby a nedošli proto ke společnému postupu v této otázce. Ředitel BIS má ale zvláštní právo přístupu k premiérovi, kterého také využil a mohlo se tak prosadit stanovisko BIS. Varování se nakonec nepotvrdilo, což vedlo k dalším neshodám v bezpečnostní komunitě ohledně adekvátnosti přijatých opatření.

Podobným situacím je možné předcházet pomocí zřízení postu zástupce premiéra pro zpravodajskou činnost. Premiér by měl vybrat sobě blízkou osobu, na kterou by delegoval vlastní pravomoci v oblasti strategického řízení a koordinaci ZS. Tento zástupce by řídil sekretariát Výboru pro zpravodajskou činnost i jeho jednání, premiér by se osobně účastnil pouze jednání Bezpečnostní rady státu. Důležité je zřízení pozice, kdy by jediný člověk měl privilegovaný přístup k premiérovi, kterému by prezentoval výsledky práce ZS jako celku. Podobné privilegium musí být také doplněno adekvátními pravomocemi směrem k ředitelům ZS (nejznámějším příkladem z poslední doby je zřízení pozice Ředitele národního zpravodajství v USA). V prostředí ČR je ale otázkou, kdo by byl na podobně vlivnou pozici prosazen a jakým způsobem by činnost ZS ovlivňoval. V jistých případech lze dát přednost zachování současného stavu, který sice není ideální, ale zajišťuje ředitelům ZS nutnou autonomii a odstup od politické sféry. Možná rizika politického ovlivňování ze strany silného koordinátora lze vyvážit zřízením zmíněných vnějších kontrolních institucí, které dohlížejí i na politické zadání pro ZS a v případě nesrovnalostí informují parlament.

Za současné situace do značné míry záleží na dobré vůli a vzájemných vztazích jednotlivých ředitelů, nakolik budou postupovat společně. Striktnější řízení v podobě odborně zdatného zástupce premiéra, který má dostatek času, schopností a pravomocí, aby se koordinovanému vedení ZS věnoval, by bylo jednoznačně krokem kupředu (byť mnohým  osobám nepohodlným).

Organizační reforma sama o sobě není řešením
Problematika pravomocí ZS zůstává svým rozsahem mimo možnosti tohoto textu. Omezme se tedy na všeobecné konstatování, že změny zvláštní pravomoci ZS musejí být svázány s adekvátní a skutečně fungující kontrolou. Než tedy přistoupíme k řešení tohoto okruhu otázek, měli bychom mít jasno ve dvou výše naznačených okruzích.

Zdůrazňuji, že je historicky prověřenou skutečností, že organizační reforma v podobě slučování ZS a jejich přesouvání mezi ministerstvy je záležitostí, která sama o sobě nemůže vyřešit výše naznačené problémy. Organizační reforma je spojena s obdobím nejistoty pro řadové zaměstnance a narazí na odpor postižených ZS, zvláště pokud za podobnými opatřeními nevidí jasné cíle a důvody.

Karel Zetocha
Ústav strategických studií Univerzity obrany