Příprava nové strategické koncepce po poločase a česká debata

9. srpna 2010  10:49
Když na podzim minulého roku generální tajemník NATO Anders Fogh Rasmussen zahajoval práci na nové alianční strategické koncepci, neváhal přípravu tohoto dokumentu prezentovat jako velkolepou příležitost pro vyřešení většiny problémů, se kterými se Aliance v poslední době potýká.  

Nová koncepce měla zažehnat obavy nových členských států, symbolicky zakončit postudenoválečnou transformaci NATO, potvrdit věrohodnost spojeneckých závazků, ujasnit roli Aliance v globálním managementu bezpečnosti, sladit její ambice s jejími zdroji a schopnostmi a nastavit novou kvalitu vztahů mezi Aliancí a dalšími aktéry mezinárodních vztahů.

Rasmussen sice zdůrazňoval, že možná důležitější než výsledný dokument bude cesta k němu vedoucí, protože ta může sehrát očistnou úlohu, pomoci překonat vnitroaliační rozpory a nalézt společnou politickou vůli členských zemí. Přesto byla očekávání spojená se zněním nové koncepce velká (především mezi novými členy) a dnes je již zřejmé, že leckdo bude výsledkem zklamán.

Příprava strategické koncepce celkově potrvá více než rok a vyvrcholí přijetím dokumentu na aliančním summitu v Lisabonu v listopadu 2010. První fáze skončila 17. května 2010, kdy skupina expertů pod vedením Madeleine Albright zveřejnila svou zprávu, obsahující doporučení pro generálního tajemníka. Ten nyní na jejím základě připravuje svůj návrh koncepce, který představí vládám členských zemí na konci září.

Originální znění textu vypracovaného Radou moudrých naleznete zde

Záměrem generálního tajemníka bylo, aby dlouhá příprava poskytla prostor pro širokou diskusi o budoucnosti NATO, které se budou účastnit nejen zástupci vlád, ale i širší odborná veřejnost členských zemí Aliance včetně akademických pracovišť, nevládních výzkumných organizací a novinářů. Dosavadní veřejná diskuse o nové strategické koncepci je v USA a západní Evropě skutečně bohatá a do jisté míry plní Rasmussenovo očekávání. Byly publikovány desítky rozsáhlejších studií a analýz a stovky kratších komentářů a článků (jejich výběr je možné nalézt například zde). V řadě členských zemí navíc přišla místní akademická pracoviště a think-tanky s doporučeními určenými vlastním vládám a s analýzami perspektiv a zájmů své země.

Česká debata je o poznání chudší. Na politické rovině neprobíhá vůbec. Důvodem je jednak obecná absence konstruktivní zahraničněpolitické diskuse v ČR a jednak konkrétní stav české politiky v posledním roce (udržovací vláda a dvojnásobná předvolební kampaň). V českých médiích se sice zmínka o přípravě strategické koncepce občas objevila, ale skutečná debata ani tam neprobíhá. Nepromarňujeme tedy příležitost důkladně prodiskutovat nejen naši představu o budoucí podobě NATO, ale i o úloze, kterou by mělo Česko jako členský stát Aliance plnit?

Absentující politickou diskusi se snaží nahradit akademická pracoviště a think-tanky. Na přelomu minulého a letošního roku uspořádala Česká euroatlantická rada a Pražský institut bezpečnostních studií dvě konference za účastí předních přestavitelů NATO a české bezpečnostní komunity.

Další iniciativou českého nevládního sektoru je projekt Nová strategická koncepce: zájmy a priority České republiky, který probíhá od začátku roku a vyvrcholí v září závěrečnou konferencí a prezentací policy paperů obsahujících analýzy a doporučení. O dosavadním průběhu a výsledcích tohoto projektu chce referovat tento příspěvek.

Příprava nové strategické koncepce potrvá ještě více než tři měsíce a lze předpokládat, že po zveřejnění návrhu textu vypracovaného generálním tajemníkem se mezinárodní debata zintenzivní. Lze jen doufat, že Česko, nyní již se standardní politickou vládou, nebude příliš pozadu.

Nejde ani tak o to, že by země našeho významu mohla výslednou podobu strategické koncepce nějak zásadně ovlivnit. Ale příprava dokumentu nám nabízí příležitost kriticky zhodnotit naše dosavadní působení v Alianci a shodnout se na tom, jaké bychom měli mít jako členská země ambice a jak bychom měli v rámci NATO v budoucnosti vystupovat. Příležitost je o to větší, že nová vláda hodlá zpracovat také koncepci českých ozbrojených sil a od začátku příštího roku přistoupit i k novelizaci zastaralé Bezpečnostní strategie ČR a Koncepce zahraniční politiky ČR.

Nová strategická koncepce NATO: zájmy a priotity České republiky
Příprava nové strategické koncepce přichází v době, kdy si Česká republika neví se svými členstvím v NATO příliš rady. V uplynulých měsících a letech se objevují pochyby o smyslu a hodnotě našeho členství v Alianci, a to na obou stranách politického spektra.

Naplnilo se to, co jsme od členství v NATO očekávali? Vyvíjí se NATO směrem, který považujeme za žádoucí? Je NATO dostatečným rámcem pro bezpečnostně-politické vztahy mezi ČR a USA? Jsou členové NATO schopni dohody v zásadních otázkách, které se týkají českých bezpečnostních zájmů? Můžeme se v případě nouze na členství v NATO spolehnout? Jak co nejlépe skloubit členství v NATO a EU? Jakou roli by Česká republika měla hrát rámci NATO? Co by ČR měla od svých spojenců očekávat a co by jim naopak měla nabídnout?

Související text na nato.idnes.cz:

NATO nebude světovým četníkem, naznačila vývoj "Skupina moudrých”

Úroveň veřejné zahraničněpolitické diskuse v České republice, která by se výše uvedenými otázkami kompetentně zabývala, je nízká a zájem médií a politických stran o problematiku NATO a evropské bezpečnosti je malý. Příprava nové strategické koncepce proto představuje pro českou bezpečnostní komunitu vhodnou příležitost k tomu, aby se pokusila místní debatu posunout na vyšší úroveň a zapojit do ní subjekty, které se jí dosud účastnily nedostatečně.

Projekt Nová strategická koncepce NATO: zájmy a priority České republiky byl zahájen v lednu 2010. Jeho cíle jsou tři: přispět ke kultivaci české zahraničněpolitické a bezpečnostněpolitické diskuse; identifikovat české zájmy a provést prakticky využitelnou analýzu témat a problémů, které jsou v souvislosti s přípravou nové strategické koncepce pro ČR relevantní; a napomoci tomu, aby byla témata související s novou strategickou koncepcí lépe prezentována v českých médiích.

K dosažení těchto cílů byla vytvořena pracovní skupina složená ze zástupců českých nevládních organizací, které ze zabývají mezinárodní bezpečností a transatlantickými vztahy. Projektu se účastní Asociace pro mezinárodní otázky (AMO), Centrum transatlantických vztahů vysoké školy CEVRO Institut (PCTR), Informační centrum o NATO – Jagello 2000, Institut pro evropskou politiku EUROPEUM, Prague Security Studies Institute (PSSI), Středisko bezpečnostní politiky CESES FSV UK a Katedra mezinárodních vztahů a evropských studií FSS MU.

Na jaře 2010 proběhly dva workshopy, jejichž cílem bylo diskutovat otázky spojené s přípravou nové strategické koncepce a poskytnout tak materiál pro zpracovávání závěrečných policy paperů. První workshop se zabýval bezpečnostními hrozbami a výzvami, které by Aliance při přípravě nové strategické koncepce měla brát v úvahu, a aktéry současného bezpečnostního prostředí. Druhý workshop se věnoval nástrojům a schopnostem NATO, které by v nové strategické koncepci měly být vymezeny, a vztahům mezi NATO a EU a dalšími bezpečnostními institucemi

Dílčí závěry
A. Základní charakteristiky NATO a věrohodnost článku 5

Zájmem ČR je, aby nová strategická koncepce pomohla posílit věrohodnost NATO jako vojensko-politické organizace (akceschopnost, jasná definice ambicí a cílů, existence relevantních nástrojů pro jejich dosažení), potvrdila alianční solidaritu (nedělitelnost bezpečnosti celého teritoria Aliance, sdílení zodpovědnosti a nákladů mezi členskými zeměmi, zamezení bezpečnostnímu černému pasažérství) a přinesla potvrzení spolehlivosti aliančních obranných závazků.

Důležitým zájmem ČR je zajištění nedělitelnosti bezpečnosti. To může strategická koncepce řešit pomocí vymezení některých misí a úkolů NATO, například spojenecké protiraketové obrany.

Některé nové členské země požadují potvrzení věrohodnosti aliančních obranných garancí. Jejich představy o tom, jak to nejlépe udělat, jsou ale poměrně vágní. V poslední době se navíc ukazuje, že vhodnější cestou k dosažení cíle jsou praktická opatření, spíše než slovní deklarace ve strategické koncepci. Jeden z hlavních požadavků nových členských států – zahájení standardního obranného plánování pokrývajícího jejich teritorium – je dnes již reálně naplňován bez toho, aby to muselo být ve strategické koncepci explicitně napsáno.

Nová koncepce by si měla udržet stručnost a neměla by se podrobně zabývat konkrétními technickými opatřeními souvisejícími s rutinním naplňováním článku 5. Kromě toho je v této věci na místě zdrženlivost, aby "potvrzení věrohodnosti" nemělo nakonec opačný efekt, tedy nepůsobilo spíše jako přiznání nejistoty a nejednotnosti Aliance. Důležitým úkolem je zvládnout přehnaná očekávání některých nových členských zemí v této věci.

Řešení může mít v nové strategické koncepci dvojí podobu. Zaprvé bude vhodné, pokud se na prominentním místě dokumentu objeví stručná deklarace, že obranné závazky obsažené v článku 5 zůstávají základním stavebním kamenem (core mission) Aliance. Zadruhé lze potvrzení věrohodnosti obranných garancí účelněji dosáhnout vhodnou definicí misí NATO, například alianční protiraketové obrany či konceptu Sil rychlé reakce NATO (NRF).

B. Rovnováha mezi teritoriální ochranou a zahraničními misemi

Nalezení rovnováhy mezi expediční rolí NATO a ochranou teritoria členských států je z pohledu ČR žádoucí. Mimo jiné může posloužit posílení legitimity Aliance a české účasti v ní. Evropská veřejnost ve starých ani nových členských státech jednostranný posun NATO k čistě expedičním úkolům nepřijala.

Návrat k teritoriální obraně, který je v posledních dvou letech požadován zejména novými členskými zeměmi, však musí spočívat spíše ve vypracování její nové podoby, nikoli v návratu k jejímu studenoválečnému pojetí. Už by nemělo jít o prostou obranu teritoria před vnějším vojenským útokem, ale spíše o komplexní ochranu území a obyvatelstva, včetně kritické infrastruktury. Vhodným pojmem proto již není teritoriální obrana, ale spíše "teritoriální ochrana".

Nová strategická koncepce by měla obsahovat vymezení jakýchsi "home missions" souvisejících s teritoriální ochranou. Možná by se v tomto ohledu mohla inspirovat americkým konceptem homeland security a narýsovat komplexní "transatlantickou homeland security", zahrnující takové faktory jako jsou asymetrické hrozby, krize na evropské periferii, hrozby kritické infrastruktuře členských zemí, kybernetické hrozby, potřebu "consequence managementu" a zvyšování celkové odolnosti (resilience) západní společnosti. Při zajišťování transatlantické homeland security je klíčová spolupráce mezi NATO a EU.

C. Energetická bezpečnost

Nová strategická koncepce by neměla zahrnout energetickou bezpečnost mezi úkoly NATO. Aliance nemá až na výjimky nástroje k tomu, aby k zajištění energetické bezpečnosti mohla přispět, takže by se jednalo jen o prázdnou deklaraci snižující její věrohodnost.

Energetická bezpečnost je primárně zodpovědností EU. A pokud se členské země EU nemohou shodnout na společné energetické politice, stejný problém by se objevil i v Alianci, protože její členská základna je téměř totožná. Trvat na tom, aby se NATO zabývalo energetikou, proto znamená vnášet do Aliance další jablko sváru, které může ohrozit její soudržnost. Některé nové členské země jsou v této věci málo realistické a tlačí Alianci k přijetí závazků, které nemůže naplnit.

Energetická bezpečnost je ale komplexní problém a NATO může k jejímu zajišťování přispívat nepřímo, například prostřednictvím aliančních protipirátských operací. Toto téma tedy může být ve strategické koncepci přítomno nepřímo v souvislosti s jinými aliančními úkoly, ale nikoli jako explicitní mise.

D. Rusko

Nová strategická koncepce by rozhodně neměla označovat Rusko jako hrozbu alianční bezpečnosti. Vymezení hrozeb by mělo být obecné, bez specifikace konkrétních původců hrozeb. Jejich taxativní výčet by snižoval prestiž dokumentu a podkopával jeho dlouhodobou použitelnost. Některé aktéry (především Rusko) by pak přímo odměňoval, protože by symbolicky povyšoval jejich mocensko-politických status.

Přečtěte si další příspěvky týkající se strategické koncepce NATO od senátora a prezidenta České euroatlantické rady Alexandra Vondry, bývalého ministra obrany a velvyslance v Rusku Luboše Dobrovského, programového ředitele PSSI Jiřího Schneidera, náměstka generálního tajemníka NATO Jiřího Šedivého, bývalého náčelníka generálního štábu Jiřího Šedivého, politologa z Metropolitní univerzity Praha Michaela Romancova, bezpečnostního analytika Radka Khola, generálního tajemníka Slovenské atlantické komise Róberta Vasse, ve speciální příloze na natoaktual.cz.

Nová koncepce by neměla přímo odpovídat ani na novou ruskou vojenskou doktrínu. Jedná se o rozporuplný dokument, který jednou prezentuje NATO jako vážnou hrozbu ruské bezpečnosti a podruhé jako partnera pro společné řešení bezpečnostních problémů. Není jasné, kdo je hlavním adresátem doktríny (ruská veřejnost, ruské elity, západní elity) a do jaké míry zrcadlí proměňující se rovnováhu jednotlivých táborů v rámci ruských silových složek. Přímé odkazování na tento dokument by novou strategickou koncepci znehodnocovalo a naopak uměle zvyšovalo význam protizápadních jestřábů v ruské administrativě a armádě.

E. Afghánistán a veřejná diplomacie

Aliance se musí snažit o to, aby osud operace ISAF v Afghánistánu přestal být spojován s její budoucností. To by koneckonců odpovídalo i kýženému novému důrazu na teritoriální ochranu a odklonu od dřívější preference vzdálených out-of-area misí.

Dnes dochází k neudržitelné situaci, kdy jsou téměř všechny bojeschopné jednotky řady evropských členských zemí vázány v Afghánistánu a doma v Evropě už není skoro nikdo, kdo by se mohl například účastnit aliančních cvičení.

Nová strategická koncepce a případné další doprovodné dokumenty by měly být co nejlépe využity k veřejné diplomacii, a to jak Aliancí, tak Českou republikou. Vhodná veřejná diplomacie musí sloužit i k lepšímu "managementu očekávání". V minulosti Aliance učinila chybu právě v případě afghánského angažmá, které neprozíravě prezentovala jako ultimátní důkaz své úspěšné transformace a pokračující relevance v současném bezpečnostním prostředí.

F. Zdroje a NRF

NATO se musí vyhnout pasti finančního, personálního a politického přepětí (overstretch). K němu bohužel směřují některé nápady generálního tajemníka, například jeho představa NATO jako "globálního bezpečnostního centra". Nelze pomíjet současnou ekonomickou a rozpočtovou krizi, která negativně ovlivní nejméně polovinu času platnosti nové strategické koncepce.

Je žádoucí přehodnotit a revitalizovat projekt NRF, aby se stal funkčním a věrohodným. NRF nebyly míněny jen jako expediční síla, ale také jako prostředek ochrany aliančního teritoria a vitální infrastruktury. Dnes bohužel NRF napůl spí, nejsou řádně naplňovány plánované rotace, evropské členské státy nemají (nebo tvrdí, že nemají) dostatek vojáků, kteří by se mohli do NRF zapojit. Fungující NRF se navíc mohou stát jedním z nových vyjádření alianční soudržnosti a solidarity po případném stažení taktických jaderných zbraní z Evropy.

G. Jaderné odstrašení, odzbrojení a protiraketová obrana

Česká republika by se měla zasadit o to, aby v nové strategické koncepci byly propojeny (vzájemně podmíněny) všechny tyto problémy: jaderné odzbrojení (případné stažení taktických jaderných zbraní z Evropy), jaderné odstrašení, omezování proliferace ZHN a alianční protiraketová obrana.

V otázce stažení taktických jaderných zbraní by ČR měla vystupovat obezřetně. Na jednu stranu není (a ani nemůže být) jejich hostitelem a nepodílí se na jejich financování, takže by se neměla příliš hlasitě angažovat ve prospěch jejich zachování, neboť by to působilo nevěrohodně a řadu spojenců by to mohlo popudit. Na druhou stranu má ČR eminentní zájem na zachování politické vazby mezi USA a Evropou, ke které taktické jaderné zbraně přispívají. ČR by tedy měla podporovat konstruktivní a komplexní řešení, zahrnující celý výše zmíněný soubor souvisejících problémů a rovněž otázku reciprocity ve vztahu k Rusku.

Taktické jaderné zbraně dnes mají výhradně politický význam jakožto symbol transatlantické solidarity. Je otázka, zda tato symbolická role ospravedlňuje politické a ekonomické náklady na jejich udržování, a zda by proto nebylo vhodné najít nějaké současnější a užitečnější vyjádření transatlantické vazby. Právě alianční protiraketová obrana se může stát (kromě svého praktického významu) náhradou symbolické role taktických jaderných zbraní, protože může podepřít myšlenku nedělitelnosti bezpečnosti a příspívat k solidaritě a sdílení nákladů mezi členskými zeměmi.

ČR musí hledat způsob, jak se bude na budování alianční protiraketové obrany hmatatelně podílet. V opačném případě bude evropskými členskými zeměmi (z nichž řada není o potřebnosti či proveditelnosti systému protiraketové obrany přesvědčena) považovaná za bezpečnostního černého pasažéra, který po ostatních chce, aby platili jí protlačovaný projekt. Pokud má protiraketová obrana mimo jiné sloužit jako politické pojítko Aliance, musí se ČR sama nést reálný díl finanční a organizační odpovědnosti – třeba i větší, než odpovídá jejímu podílu na rozpočtu NATO.

Jan Jireš
ředitel Centra transatlantických vztahů vysoké školy CEVRO Institut
koordinátor projektu
bližší informace na www.nato-2010.webnode.cz

natoaktual.cz

Jordánské bojovnice

Září 2015

„Křehcí zabijáci“ v maskáčích a s kabelkami se chtějí vyrovnat mužům. Osmička žen předvedla své bojové dovednosti.

Dny NATO v Ostravě

Září 2015

Bojové letouny, těžká armádní technika a zásahové jednotky přilákaly na mošnovské letiště 225 tisíc diváků.

Mise na Islandu

Srpen 2015

Čeští letci s gripeny už podruhé během relativně krátké doby střežili na několik týdnů v rámci mise NATO daleký Island.

Jízda dragounů

Březen 2015

Konvoj amerických obrněnců projíždějící Českem se stal atrakcí. Prakticky celou trasu tisíce diváků.