Zakotvení nové funkce ministra zahraničních věcí Evropské unie v tzv. Ústavní smlouvě je výsledkem diskusí, které se snažily zhodnotit dosavadní působení Vysokého zmocněnce pro Společnou zahraniční a bezpečnostní politiku (SZBP) a identifikovat institucionální a procedurální nedostatky, s nimiž se držitel tohoto postu, Javier Solana, musel potýkat. Výsledky této diskuse jsou pozoruhodné minimálně ze dvou důvodů: Zaprvé, z několika alternativ bylo nakonec zvoleno poměrně ambiciózní řešení, které vedlo k vytvoření ‚personální unie‘ zmocněnce pro SZBP a komisaře pro vnější vztahy (a to přesto, že jak Javier Solana, tak současný komisař pro vnější vztahy Chris Patten se vyjádřili proti takovému sloučení obou funkcí). Zadruhé, mezivládní konference toto řešení prakticky beze změn převzala, což ukazuje na robustní konsensus členských států v otázce (institucionálního) posílení společné zahraniční politiky. Přispěje tedy nové řešení k zefektivnění vnějších činností EU?

Rozsah a význam činností a pravomocí, které má ministr zahraničí Unie podle Ústavní smlouvy k dispozici, vzrostl velmi významně. Typy činnosti ministra můžeme dělit nejrůznějším způsobem, nejobecněji však můžeme rozlišit dvě základní funkce: funkci reprezentace a funkci koordinace. Pokud jde o reprezentaci, na rozdíl od dosavadního stavu, kdy byla formální role Vysokého zmocněnce omezena na asistování Radě, ministr zahraničních věcí Unie slovy Ústavní smlouvy „vede zahraniční a bezpečnostní politiku Unie“ (čl. I-28 odst. 2). Jde o podstatný posun od předchozí situace, kdy hlavní odpovědnost za reprezentaci EU ve věcech SZBP neslo předsednictví Rady. Konkrétními projevy této reprezentace může být politický dialog se třetími stranami na bilaterální úrovni i v rámci mezinárodních institucí (čl. III-296 odst. 2) nebo možnost přednést společné stanovisko Unie na zasedání Rady bezpečnosti OSN (čl. III-305 odst. 3).

Mnohem významnějšího posílení kompetencí se však ministru zahraničí dostalo ve funkci koordinátora zahraniční a bezpečnostní politiky. Přestože to dosavadní znění Smlouvy o EU nestanovilo, Vysoký zmocněnec fakticky koordinoval činnost orgánů Evropské bezpečnostní a obranné politiky (EBOP), a to z titulu své funkce generálního tajemníka Rady. Jeho účast ve vojenských strukturách EU je upravena příslušnými rozhodnutími Rady a Ústavní smlouva se jí proto nezabývá; stanoví však výslovně, že ministr zahraničí koordinuje civilní a vojenské aspekty misí EBOP (čl. III-309 odst. 2). Kromě toho byla jeho pravomoc v rámci EBOP dále posílena tím, že se stal ředitelem nově ustavené Evropské obranné agentury. 

Rolí koordinátora je však nyní ministr zahraničí Unie pověřen i formálně, a to na dvou úrovních. Za prvé jde o koordinaci Společné zahraniční a bezpečnostní politiky Unie. Tomuto účelu bude sloužit nové institucionální postavení ministra, který se stal předsedajícím Rady pro zahraniční věci (čl. I-28 odst. 3). Stojí za povšimnutí, že členské státy se vzdaly principu rotujícího předsednictví Rady právě jen v citlivé oblasti zahraničních věcí (a v Evropské radě), čímž výrazně omezily možnost, aby každého půl roku jeden z členských států přicházel s vlastní agendou. S tím úzce souvisí i nově zřízená pravomoc ministra předkládat Radě návrhy a podněty (čl. III-299 odst. 1); pokud byl podnět předtím vyžádán Evropskou radou, hlasuje o něm Rada kvalifikovanou většinou (čl. III-300 odst. 2 pís. b), což může podněcovat úvahy o tom, nakolik je ministr zahraničí institucí, která posunuje hranice mezivládního fungování SZBP.

Ale koordinační funkce ministra zahraničí Unie nekončí ani na úrovni SZBP: Sloučení s funkcí komisaře pro vnější vztahy a místopředsedou Komise (čl. I-28 odst. 4) vyústilo v logický požadavek, aby ministr zajišťoval soudržnost všech vnějších činností Unie. Úspěšnému plnění tohoto úkolu má napomoci i evropský útvar pro vnější činnost, který má vzniknout na základě čl. III-296 odst. 3 a jehož pracovníky se mají stát diplomaté z Komise, generálního sekretariátu Rady a členských států.

Nelze pochybovat o tom, že záměrem Ústavní smlouvy bylo posílit postavení vnějšího reprezentanta Unie natolik, aby mohl být – vysloví-li s tím členské státy souhlas – rovnocenným partnerem ministrů zahraničí třetích států. Zda se toto očekávání v praxi naplní, ukáže až budoucnost, nicméně na dva problematické aspekty lze poukázat již nyní. Předně jde o to, že post unijního ministra zahraničí v sobě prakticky i nadále zahrnuje dvě navzájem oddělené funkce, z nichž jedna podléhá autoritě Rady EU, zatímco druhá je regulována pravidly fungování Evropské komise. Je otázkou, zda toto ‚schizofrenní‘ uspořádání může skutečně přinést synergický efekt, v nějž tvůrci Ústavní smlouvy doufali.

Současně s tím nelze opomenout další rozšíření již tak obsáhlého portfolia současného Vysokého zmocněnce, do jehož kompetence spadají nejen otázky koordinace zahraniční, ale i bezpečnostní a obranné politiky. Okruh kompetencí, jimiž se ministr zahraničí EU má zabývat, tak sahá od koordinaci zbrojních programů v rámci Evropské obranné agentury až po koordinaci nejobecnějších aspektů vnějších činností Unie. Koncentrace kompetencí v rukou jediné osoby se proto začíná jevit jako přílišná; ne snad ani tak kvůli riziku jejího zneužití - prakticky o všem podstatném i nadále rozhodují jednomyslně členské státy, ale spíše s ohledem na reálné možnosti účinného výkonu těchto pravomocí.

Tomáš Karásek
Autor působí na Katedře mezinárodních vztahů
Fakulty sociálních věd Univerzity Karlovy