Tato široká škála prostředků činí jednak z Evropské unie jednoho z nejkomplexnějších bezpečnostních organizací v současném mezinárodním systému, ale zároveň hledání konsenzu celé sedmadvacítky členských států při strategickém řízení těchto operací představuje nezanedbatelnou výzvu.

EULEX ovlivňují spory ohledně uznání Kosova
Konkrétní problémy a často doslova rébusy politické i operační musí momentálně Evropská unie řešit ve dvou klíčových civilních misích – v policejní misi EUPOL Afghánistán a v integrované misi na posílení právního státu EULEX Kosovo.

Obě mise znamenají pro Evropsku unii kvalitativní posun civilních misí, ale také podtrhují rostoucí nároky kladené na členské státy, pokud jde o kvalitu, počet a schopnost pravidelného vysílání civilních expertů (policistů, soudců, celníků, apod.) do mnohonárodních operací ke zvládání krizí.

Podívejme se nejprve na misi EULEX Kosovo, která deklarovala stav plného operačního nasazení během českého předsednictví v Radě Evropské unie v dubnu 2009. Doposud největší civilní mise EBOP (schválený strop mezinárodního personálu dosahuje téměř 2000 osob, byť není zdaleka naplněn; doplněný téměř tisícovkou místního personálu) má nelehký úkol podporovat budování právního státu v Kosovu, za současného přispění k procesu postupné dlouhodobé integrace celého západního Balkánu do evropských struktur.

Bohužel od okamžiku schválení hlavních právních a operačních dokumentů na počátku roku 2008 je mise EULEX Kosovo vystavena balancování ohledně udržení podpory všech 27 členských států Evropské unie vůči její činnosti a nešťastného vnitřního omezení plynoucího z faktu, že 22 členských států jednostranně vyhlášenou samostatnost Kosova z února 2008 uznalo, zatímco 5 členských států nikoliv - tato skupina je regionálně různorodá a zahrnuje Španělsko, Slovensko, Řecko, Rumunsko a Kypr.

Mise tak musí pečlivě navigovat mezi jednotlivými členskými zeměmi, kosovskými institucemi a politiky, OSN a misí UNMIK stále působící v Kosovu v několika oblastech činnosti a v neposlední řadě i mezi Prištinou a Bělehradem, při zachování "technické povahy" a "neutrality vůči statutu Kosova" – obě formulace jsou klíčové pro plánovací dokumenty i následné fungování mise. EULEX v prosinci 2008 převzal při vyhlášení stavu počátečního operačního nasazení od mise UNMIK klíčové pravomoci v oblasti právního státu, ale zároveň musel směrem ke kosovským i zahraničním partnerům, jakož často i směrem dovnitř EU zdůrazňovat zásadní rozdíl mezi oběma misemi.

Zatímco UNMIK vykonával kompletní správu Kosova, mise EULEX má pouze omezený exekutivní mandát v nejcitlivějších oblastech (např. v oblasti vyšetřování válečných zločinů, boje proti organizovanému zločinu, finanční kriminalitě, apod.), zatímco jeho hlavní rolí má být MMA – "mentoring, monitoring and advising" (školení, sledování a poradenství) kosovských institucí a klíčových policistů, soudců, prokurátorů či celníků.

Zároveň musí EULEX rychle začít operovat stejnou měrou na celém území Kosova, včetně severních oblastí (na sever od Mitrovice, resp. řeky Ibar) obývaných převážně srbskou menšinou, kde je podstatný vliv Bělehradu a kde fungují paralelní struktury místní veřejné správy. Vstřícný postoj Bělehradu, kde je u moci nejevropštěji orientovaná vláda za posledních 20 let (ovšem ani ona se nehodlá jednoduše vzdát nároku na Kosovo a tudíž podala na podzim 2008 žalobu k Mezinárodnímu soudnímu dvoru do Haagu ohledně legality jednostranného vyhlášení kosovské nezávislosti z února 2008) je pro dosažení výraznějšího pokroku v této části Kosova klíčový.

Mise EULEX ve snaze zajistit hladkou spolupráci se srbskou policií při plnění podmínek případné vízové liberalizace vyjednala technický protokol o spolupráci, nicméně jeho podpis se stal na přelomu srpna a září 2009 zdrojem výrazného napětí ve vztahu s kosovskými institucemi a částí kosovské společnosti. Výsledkem byla doposud největší politická krize mezi kosovskými institucemi a EULEXem, potažmo Evropskou unií, znásobená násilnými incidenty při demonstracích skupiny Vetevendosje a následným poškozením několika desítek automobilů EULEXu (zároveň se ovšem kosovští aktivisté prosazující radikální agendu samostatnosti a odchodu mezinárodních organizací z Kosova vyhnuli přímé konfrontaci s příslušníky EULEXu a nedošlo tak ani k ohrožení budov velitelství mise, nebo přímému fyzickému napadení personálu EULEXu).

Misi EUPOL ovlivňují vztahy mezi EU a NATO
Druhá mise analyzovaná v tomto příspěvku, EUPOL v Afghánistánu, se musí potýkat s v mnoha ohledech výrazně odlišnými problémy.

Její mezinárodněprávní postavení, mandát (založený na rezoluci Rady bezpečnosti OSN a pozvání ze strany afghánské vlády) a klíčové úkoly nejsou žádným členským státem EU ani klíčovými zahraničními partnery zpochybňovány, ale přesto se mise ani dva roky po svém zahájení nedá popsat jako bezproblémová či jednoznačně úspěšná.

Politický tlak na dosažení rychlých, ale přesto udržitelných výsledků při výcviku afghánských policejních sil a budování celého policejního systému v Afghánistánu, včetně vazeb na justiční systém ve všech jeho fázích, vedl v roce 2009 k závazku na prakticky dvojnásobné rozšíření policejní mise v Afghánistánu na cílový stav zhruba 400 osob.

EUPOL Afghánistán byl ovšem první civilní misí EBOP rozmístěnou v teritoriu s nejvyšší mírou bezpečnostního rizika a to stále poznamenává problémy s rekrutací a vysláním dostatečného počtu civilních expertů z členských zemí EU do této mise – v současnosti je rozmístěno cca 60 % z plánovaného stavu personálu mise. Politické problémy vztahu mezi Evropskou unií a NATO, které nikterak nesouvisejí s Afghánistánem, navíc stále neumožnily podpis jedné strategické rámcové dohody o spolupráci a logisticko-bezpečnostním zajištění mise EUPOL silami alianční mise ISAF.

EUPOL se tak kromě nedostatku vlastního personálu musel vyrovnat s nutností sjednat smlouvu o spolupráci, kolokaci a bezpečnostní ochraně v každé provincii s jednotlivými Provinčními rekonstrukčními týmy (PRT) – v současnosti je tak EUPOL aktivní na úrovni centrálních ministerstev v Kábulu, dále pak na regionální úrovni a na provinční úrovni v rámci PRT v 16 provinciích.

V rámci svého mandátu se během roku 2009 zapojil výrazně nejenom do strategického výcviku a formování afghánského policejního systému, ale také do výcviku 10 tisíc afghánských policistů pro ochranu srpnových prezidentských voleb. Celková bezpečnostní situace v Afghánistánu ovšem nadále zůstává napjatá a pochybnosti ohledně regulérnosti srpnových voleb v řadě volebních okrsků nepřispívají k snadnému působení mise EUPOL Afghánistán.

Obě mise tak ukazují, kde budou v následujících letech ležet hlavní problémy civilních misí EBOP – v oblasti politické vůle a jednoty, resp. v následné ochotě a schopnosti členských států Evropské unie poskytnout pro vojenské i civilní mise EBOP své nezbytné kapacity, schopnosti a zdroje – především lidské, materiální a finanční.

Rok 2009 bohužel nebyl v této oblasti příliš pozitivní, protože byl nejenom poprvé za posledních šest let nezanedbatelně snížen rozpočet pro společnou zahraničně-bezpečnostní politiku, z něhož jsou spolufinancovány civilní mise EBOP, ale také některé členské státy zareagovaly na světovou finanční krizi výrazným omezením vysílání svých expertů do mezinárodních operací ke zvládání krizí, kdy velké problémy způsobilo především britské rozhodnutí stáhnout více než stovku svých expertů z civilních misí EBOP, bez ohledu na výzvy ostatních členských států EU k zachování principu solidárního sdílení nákladů. Bez odhodlanosti a vytrvalosti členských států Evropské unie nemůže Evropská bezpečnostní a obranná politika bohužel uspět a přispět k zajištění bezpečnosti Evropy a jejích obyvatel.

Radek Khol
autor je bezpečnostní analytik
text vyjadřuje osobní názor autora, nikoliv oficiální pozici jeho zaměstnavatele